属地管理与基层避责：一种理论解释——基于理性选择制度主义的分析

运用新制度主义政治学中的理性选择制度主义理论视角,以信访工作管理为例,分析属地管理制度权责关系的变迁机制及其诱发的基层干部避责行为。研究发现:属地管理内部存在权责平衡的机制,即上级强调结果导向,为下级提供正向强激励,并赋予下级较大的自由裁量权。在此条件下,下级的权责基本得以维系均衡。但近年来,属地管理的权责平衡机制面临严峻挑战。从纵向维度看,自上而下科层权力控制日益强化,具体表现为过程管理的凸显、条线部门权力的扩张以及上级"属人"原则的普遍运用等方面。在横向上,社会大流动的加剧,重构了属地管理制度运行的空间,进一步强化了属地管理制度内在的紧张。上级强调结果导向和过程导向并重,为下级提供负向强激励,并大大压缩下级的自由裁量权。属地管理内在的权责平衡机制被打破。这导致基层政府从"权责均衡"走向"权轻责重"甚至"有责无权"。基层政府为了应付上级交付的属地管理行政任务并规避政治风险,采用了府际联合避责、纳入常规、摆平理顺等避责行为策略,试图建构"无人负责的世界"。