破解民主运作的难题:委员会制和首长负责制的正确运用

从中国民主政治发展的进程来看,基本的制度安排,如人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度等,已经构建起了明确的框架和坚实的基础,所以当前面临的重要使命应该是制度安排之后的运作问题,如民主的决策机制问题等等。在决策机制这一层面,我们遇到的挑战可以说已经成为直接影响民主政治实现的关键性要素。从规范的角度分析,有委员会制和首长负责制两种基本的民主决策机制。委员会制是一种能够充分发挥议事和整合功能的民主机制,它必须强调平等表达和集体决策,不存在命令和服从的问题。而首长负责制的鲜明特点是:首长具有法律赋予的充分权力,在对所赋权的主体和法律负责的前提下,对所承担的事务有最终的决定权。两者在实践中的错位运行值得注意。把首长负责制当委员会制来运作,主要体现在负责首长不敢负责,不勇于作最后的决断。更容易出现错位的另一个方面是,把首长负责制的特点施加于委员会制,即个人在委员会制中具有最终决定权,这样造成的危害更加严重。不仅"一把手"的监督成为我们长期难以解决的顽疾,而且作为广泛运用的机制,委员会制一旦变成"一言堂",那么无数的重大决策、法规和政策的制定,都会失却民主的意蕴,这是一个十分严重的问题。十七大特别强调了民主运作的机制问题,在党内民主建设的新阐述中,对防止个人或少数人专断,推行党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制等的论述,对我们厘清两种不同的决策机制,有效推进当前民主政治建设具有重要意义。