国有土地使用权收回制度重构

我国现有的土地使用权收回制度是土地行政划拨的产物。政府土地管理部门作为国有土地所有权行使的代表,在国有土地使用权出让后,具有土地管理者与土地使用权出让方(代表所有者)双重身份。土地管理部门在行使土地使用权收回权时,由于传统的土地国家所有观念与行政执法的路径依赖,使其在行使国有土地使用权收回权时常常模糊甚至混淆了两种身份,忽视了公民具有的土地使用权这一用益物权。《物权法》立法条款用词的不严谨加剧了国有土地使用权收回权与《物权法》确认的土地使用权作为用益物权的冲突。国家对已出让的国有土地使用权确因公益利益之需要,则应该通过征收的途径,而非通过行使收回权;基于出让合同约定的土地使用权期限届满国家收回土地使用权,则属民事返还性质,并非行政收回;土地使用权受让方未按出让合同约定期限开发,其违约应承担民事违约责任,而非直接导致土地使用权的行政收回,其是否构成违约而丧失土地使用权应通过司法途径确认而非行政部门一方认定。现有国有土地使用权收回制度的混乱,不仅是造成房屋拆迁纠纷,也是导致"一地二主"并存后果的重要原因。现行国有土地使用权收回制度必须重构。