中国的城市社区更趋向治理了吗——一个结构-过程的分析框架

上世纪90年代以来,中国城市社区建设经历了两轮改革,分别确立了"两级政府、三级管理"的体制,推出了"政社分离与合作"的局部试验。经过改革,城市基层行政组织普遍增权,社区社会组织获得有限增权。街道办事处通过"上级授权、平行扩权和向下嵌入"获得了社区治理的主导权,"目标责任制"和"费随事转"成为行政组织整合居委会的新机制。总体来看,除了部分区域出现"项目制"合作治理的积极趋向以外,城市社区离治理理想仍有差距,形成了治理事务向街道办事处和居委会挤压的"沙漏型"治理结构和"代理型治理"的逻辑。下一步的社区治理改革,需要推动两个解放:把基层政府从繁重的社会事务解放出来,把社区从繁杂的行政事务解放出来,在此基础上培育和赋权社会组织参与社区治理,锻造一个由代理民意的政治组织、参与治理的社区组织、承担生活服务的市场组织组成的合作治理结构。